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文章作者：上林下夕
1 政策调整的历史背景与动因
2025年美联储对银行加密货币业务的监管政策发生了根本性转变，这一转变并非孤立事件，而是美国金融监管体系为应对数字货币浪潮做出的战略性调整。本次政策松绑是特朗普政府时期监管思路调整的延续，自2022年共和党重新掌控众议院后，美国证监会（SEC）便逐步撤销了多项加密诉讼。这一系列举措标志着美国监管机构从过去的限制性态度转向更为开放包容的监管框架，背后蕴含着深层次的战略考量。
美国监管政策的转变是多重因素共同作用的结果。首先，加密货币市场的快速成熟和机构投资者兴趣的激增是主要推动力。根据日本野村证券旗下加密风险投资部门Laser Digital的调查，超过96%的机构投资者现已认可加密资产的价值，并将其视为与固定收益、现金、股票等传统资产类别相当的投资多元化工具。与此同时，美国银行业对加密服务的需求显著增长，美联储2025年第一季度报告显示，已有46%的美国银行为客户提供加密货币相关服务，较2022年的18%大幅提升。
其次，美国在Web3时代争夺金融话语权的战略考量是政策转变的关键动因。分析人士指出，监管态度软化一方面是对行业快速发展态势的回应，另一方面也隐含着美国在数字金融时代维持全球领导地位的战略意图。特别是在数字人民币跨境支付取得进展（2024年交易额达8700亿美元）的背景下，美国需要通过拥抱加密创新来维持美元的国际主导地位。
第三个关键因素是对过往监管过度限制的反思。2023年硅谷银行、签名银行等加密友好银行相继倒闭，虽然起初引发了对加密业务风险的警惕，但后续分析表明，这些银行的失败主要源于传统风险管理失误而非加密业务本身。美联储理事鲍曼（Michelle Bowman）在2025年8月的讲话中强调，监管机构需要对区块链和数字资产采取更加实际的态度，避免“过于谨慎的心态”降低银行系统与消费者和企业的相关性。
表：美国主要加密资产监管立法进程（2023-2025年）
| 法案名称 | 提出/通过时间 | 核心内容 | 进展状态 |
|---|---|---|---|
| 《负责任的金融创新法案》 | 2023年首次提出 | 区分证券型与商品型加密资产，明确监管职责 | 众议院通过 |
| 《21世纪金融创新与技术法案》（FIT-21） | 2024年5月众议院通过 | 细化资产分类流程，建立SEC与CFTC协调机制 | 参议院审议中 |
| 《指导与建立美国稳定币国家创新法案》（GENIUS） | 2025年7月18日签署 | 建立联邦层面稳定币监管框架，100%储备要求 | 已正式生效 |
| 《数字资产市场清晰法案》（CLARITY） | 2025年7月众议院通过 | 明确“数字商品”与“数字资产证”分类标准 | 参议院审议 |
此外，全球监管竞争压力也推动了美国政策的调整。随着欧盟MiCA法规生效、新加坡、香港等地区加密监管框架逐步完善，美国意识到过度严格的监管可能导致创新资源和人才外流。普华永道2024年报告显示，自中国禁止加密货币以来，超过2500家区块链企业迁出，其中92%选择了监管友好的新加坡、阿联酋等地区。为保持竞争优势，美国不得不调整其监管策略。
美联储政策转变的进程可分为两个关键阶段：2025年4月，美联储撤销了要求银行在开展加密业务前必须获得监管批准的指引；随后在2025年8月，宣布终止2013年设立的“新型活动监督计划”，将加密监管完全纳入常规银行监管体系。这一系列举措表明，美国监管机构正试图在促进创新和维护金融稳定之间寻找平衡点。
2 核心政策转变的具体内容
2.1 监管框架的根本性重构
美联储于2025年4月24日宣布撤销针对银行加密资产及美元代币活动的监管指引，废除了2022年和2023年发布的四份针对加密货币风险的监管通知。这一决定取消了银行在涉足加密货币业务前必须主动通报并取得许可的强制性要求，将决策权交还给银行内部法遵部门。美联储在声明中明确表示：“这项调整有助于让联准会的监理期待与不断演变的风险环境保持一致，同时也为银行体系中的创新发展铺路”。此举并非放松监管，而是转变监管方式，从“事前审批”转向“事中监控”和“事后纠正”的动态监管框架。
更为深刻的变革发生在2025年8月15日，美联储宣布正式取消“新型活动监督计划”（Novel Activities Supervision Program）。该计划原设立于2023年，旨在密切监控银行参与加密货币托管、贷款、稳定币运营等新型活动，是在硅谷银行、签名银行等加密友好银行倒闭后推出的应急措施。美联储理事会声明指出：“自从理事会启动对银行业某些加密和金融科技活动的监管计划以来，理事会已加深了对这些活动、相关风险和银行风险管理做法的理解。因此，理事会正把这些知识以及对这些活动的监管整合回标准监管流程”。这标志着加密货币业务正式被纳入银行常规业务范畴，不再被视为需要特殊监管的“新型活动”。
2.2 新型主账户计划与支付系统接入
2025年10月21日，美联储理事克里斯托弗·沃勒（Christopher Waller）在支付创新会议上宣布，美联储正提议为所有符合法律资格的机构设立一种“新型有限制权限的主账户”（精简版主账户）。这一举措具有里程碑意义，使稳定币发行方和其他支付公司能直接接入美联储的支付系统，无需依赖合作银行。在此架构下，这些机构虽无法享有完整主账户的所有服务（如向美联储借款），但获得了直接的支付系统接入权限。
这一政策对Custodia Bank和Kraken等公司尤为重要，这些公司多年来一直试图获取美联储的主账户，其中Custodia甚至将美联储告上法庭。新型账户架构将显著提高金融科技公司和加密原生企业的运营效率，降低中间成本。更重要的是，这一举措打破了传统银行在支付系统中的垄断地位，为支付创新提供了更大空间，也反映了美联储对金融科技创新的接纳态度。
2.3 立法配套与监管协调
美联储的监管松绑与国会立法进展相辅相成。2025年7月18日，特朗普总统正式签署《指导与建立美国稳定币国家创新法案》（GENIUS法案），标志着美国首个联邦层面稳定币监管法律的诞生。该法案建立了严格的100%储备制度，要求发行方必须以至少1：1的比例维持高质量流动资产（美元现金、短期美国国债等），并每月公开披露储备构成。同时，法案实行严格的牌照管理，只有获得联邦或州政府许可的金融机构才能合法发行稳定币。
同时，《数字资产市场清晰法案》（CLARITY法案）于2025年7月17日在众议院通过，该法案构建了基于“去中心化属性”的资产分类体系，明确了“数字商品”（由CFTC监管）与“数字资产证”（由SEC监管）的界限。这一分类解决了长期困扰行业的监管权属问题，为市场参与者提供了清晰的合规路径。此外，法案创设的“成熟链机制”允许代币发行方在4年内申请“成熟区块链系统”认证，使原本被视为证券的代币可转为“数字商品”，从而豁免证券法要求。
值得注意的是，这些立法进展也包含限制性条款，如《反CBDC监控国家法案》明确禁止美联储发行数字美元，反映出美国在数字货币领域的战略选择：依靠私营部门创新而非政府主导的数字货币来维护美元霸权。
3 对美国银行业与加密货币市场的直接影响
3.1 银行业务模式的变革与机遇
随着监管障碍的清除，美国银行业迅速调整战略，积极布局加密资产领域。传统银行正从简单的托管服务向更复杂的加密金融产品拓展，包括加密资产质押借贷、交易做市、结构化产品等。纽约梅隆银行率先推出比特币现货托管服务，并开始清算比特币期货合约。摩根大通、富国银行等大型机构则成立内部工作组，研究加密托管的风控要求，计划最早于2026年推出数字资产托管服务。
加密托管服务成为银行业的必争之地。在调查的70余家全球银行中，超过40%已经或计划推出加密资产托管服务。美国银行在这方面具有后发优势，可借鉴欧洲同业的经验，构建更成熟的基础设施。值得注意的是，近70%的银行加密托管服务是与原生加密托管公司和其他金融科技公司合作的成果，这种合作模式既能快速获取技术能力，又能降低自主研发的风险。
加密资产也为银行带来了重要的非利息收入来源。较高的存款成本、较低的政策利率以及某种程度上受限的贷款潜力，正削弱银行过往长期依赖的产生强劲净息差的业务能力。加密资产相关服务为银行提供了手续费收入的新渠道，有助于改善收入结构。以Coinbase为例，其2025年第二季度托管业务收入同比增长40%，显示出强劲增长势头。
表：美国主要银行加密业务布局与进展（2025年）
| 银行名称 | 加密业务布局 | 具体进展 | 业务重点 |
|---|---|---|---|
| 纽约梅隆银行 | 加密托管、清算服务 | 已推出比特币现货托管，清算比特币期货 | 机构级托管解决方案 |
| 摩根大通 | 区块链支付、代币化 | JPM Coin累计处理超3000亿美元交易 | 机构间清结算、跨境支付 |
| 花旗银行 | 加密托管、交易试点 | 测试机构级数字资产交易平台 | 机构客户服务 |
| 富国银行 | 加密托管、质押借贷 | 计划2026年推出数字资产托管服务 | 财富管理客户 |
| Kraken Bank | 全能加密银行服务 | 获得怀俄明州SPDI牌照 | 零售与机构综合服务 |
3.2 市场流动性、价格表现与机构参与
监管明朗化显著改善了市场情绪，推动了资金流入。自2025年4月美联储宣布监管松绑以来，比特币价格在短期内上涨约20%，以太坊等其他主流加密货币也出现同步上涨。这种价格表现反映了市场对监管确定的积极反应，也体现了传统金融机构参与度提升的预期。
更重要的是，稳定币市场迎来爆发式增长。根据最新数据，2025年9月全球稳定币市场规模达到3070亿美元，其中美元稳定币占比高达99.8%。《GENIUS法案》实施后，合规稳定币占比从年初的不足50%飙升至72%，100%储备与持牌发行成为核心准入标准。USDC作为合规稳定币的代表，在2025年第二季度流通量达到650亿美元，占全球稳定币市场的28%，年内增速高达40.9%。
机构投资者的参与度也显著提升。传统对冲基金、养老基金开始将加密资产纳入资产配置范围。部分养老基金考虑将5%的资产配置为“数字黄金”（比特币），这一趋势在通胀担忧持续的背景下尤为明显。同时，代币化现实世界资产（RWA）市场快速增长，2025年美国代币化美债规模达到73亿美元，其中60%通过合规交易所完成交易。
加密与传统金融市场的联动性也进一步增强。利率政策对加密市场的影响渠道更加畅通。2025年9月，随着市场对美联储降息预期升温，加密市场与成长股同步上涨，表明加密资产正被更充分地纳入宏观交易逻辑。芝加哥联储主席古尔斯比表示，在是否降息问题上，他将密切关注包括加密资产在内的多种风险资产的表现。
4 潜在风险与挑战
4.1 系统性风险与金融稳定挑战
尽管监管框架有所调整，但加密资产与传统金融体系的融合仍带来潜在系统性风险。首要关切是加密市场的高波动性可能传导至银行体系。尽管比特币等主流加密货币波动性已从早期三位数的年化波动率下降至50-70%区间，但仍远高于传统资产类别。若银行过度参与加密业务或接受加密资产作为抵押品，价格剧烈波动可能引发连锁反应。
另一个风险点是加密资产与传统金融资产的关联性增强。在流动性宽松时期，这种关联性可能带来正向收益；但在市场压力时期，可能成为风险传导渠道。2025年9月“三巫日”期间，加密市场与美股同步大幅波动，表明两者间的相关性正在提高。这种关联性使得传统风险模型可能失效，需要开发更复杂的风险评估框架。
银行加密业务的风险管控能力仍存疑。尽管大型银行已建立相对完善的加密风险管理体系，但中小银行在人才、技术和经验方面均存在不足。美联储理事沃勒强调，银行必须证明其具备“健全的风险管理实践”，才能开展加密业务。然而，统一的风险管理标准尚未完全建立，各银行对加密业务的风险权重分配也存在差异，可能导致资本套利。
4.2 监管套利与跨境协调难题
美国监管框架的另一个挑战是州与联邦监管之间的潜在冲突。美国各州在加密监管方面采取了不同的策略：怀俄明州通过《特殊目的存款机构法案》（SPDI），成为加密友好州的代表；纽约州则坚持严格的“BitLicense”模式；加州采取中间路径。这种差异化监管可能导致“监管套利”，银行可能选择在监管最宽松的州开展加密业务。
国际监管协调也是一大挑战。美国监管框架与欧盟MiCA法规、英国监管模式等存在显著差异。例如，欧盟MiCA对稳定币发行方有严格的交易限额（每月不超过2亿欧元），而美国《GENIUS法案》更关注储备资产质量而非交易规模。这种差异可能导致跨境监管套利，增加银行跨境业务的合规复杂度。
更复杂的是，加密资产的跨境本质与属地监管之间存在固有张力。银行可能通过离岸实体开展本国受限的加密业务，规避国内监管要求。这种监管套利行为不仅可能导致风险累积，还可能引发跨境监管纠纷。巴塞尔银行监管委员会已意识到这一问题，正在推动建立全球统一的银行加密资产风险监管标准。
4.3 技术安全与合规挑战
加密业务带来独特的技术安全挑战。私钥管理是加密托管业务的核心风险点。与传统资产不同，加密资产的保护依赖于密码学密钥而非物理控制。银行需要建立军事级别的密钥管理系統，包括冷热钱包分离、多重签名、分布式密钥管理等技术方案。这些技术方案虽然能提高安全性，但也增加了操作复杂性。
区块链数据的独特性对银行数据能力提出新要求。区块链数据被加密和压缩，与传统系统使用和生成的数据有着根本不同。银行需要投入大量资源构建区块链数据分析能力，或与链上数据服务商（如Chainalysis、欧科云链）合作，才能有效监控风险并满足合规要求。
反洗钱（AML）与反恐怖融资（CFT）挑战也不容忽视。尽管区块链技术提高了交易透明度，但混币器、隐私钱包等技术的出现也增加了合规难度。银行需要开发专门的区块链分析工具，才能有效识别可疑交易模式。纽约梅隆银行已成为第一家将链上数据产品作为风险管理计划组成部分的全球系统重要性银行，但大多数银行仍处于探索阶段。
5 未来展望与政策建议
5.1 监管演进路径
未来美国加密监管将朝着更加精细化、差异化的方向发展。美联储已表明，将根据银行加密业务的风险水平采取差异化的监管要求。预计将根据业务复杂性和规模大小对银行进行分类，实施阶梯式监管。对于简单托管服务适用相对宽松的要求，而对交易、做市等复杂业务则维持严格监管。
监管科技（RegTech）的应用将日益广泛。美联储正探索使用分布式账本技术构建实时监管系统，实现对银行加密业务的近实时监控。这种“嵌入式监管”模式通过应用程序接口（API）直接获取数据，可大大提高监管效率。同时，监管沙盒机制有望扩大，允许更多银行在受限环境中测试创新产品和服务。
国际监管协调将成为重点。随着加密资产全球化特征日益明显，美联储将加强与其他主要监管机构的合作，推动建立全球统一的加密资产监管标准。金融稳定委员会（FSB）已着手制定全球稳定币监管建议，美国很可能在这些标准基础上进一步细化本国要求，既保持国际协同，又维护自身监管主权。
5.2 行业发展趋势
未来几年，美国银行业的加密业务将呈现两极分化格局。大型银行凭借资源和技术优势，将提供全方位的加密金融服务，从托管、交易到借贷、衍生品一应俱全。而中小银行可能专注于细分市场，如为特定类型的加密资产或客户群体提供专业服务。
资产代币化将成为银行业加密业务的重要方向。代币化美国国债规模已突破73亿美元，未来股票、房地产、艺术品等更多传统资产将被代币化。银行可通过提供代币发行、交易和托管服务获取新收入来源。摩根大通、道富银行等已布局这一领域，预计未来竞争将加剧。
银行与加密原生企业的关系将从竞争转向合作。近70%的银行加密资产托管服务是银行与原生加密公司合作的成果，这种趋势将进一步强化。银行提供监管合规和传统客户渠道，加密公司提供技术专长和创新文化，形成优势互补。
5.3 投资策略建议
对投资者而言，在美联储政策转变背景下，可关注以下投资策略：关注合规进展良好的加密银行股，如已获得怀俄明州SPDI牌照的Kraken Bank母公司；布局技术实力雄厚的加密托管服务商，随着机构资金入场，对安全托管解决方案的需求将激增；分散投资于不同类别的加密资产，既包括比特币等价值储藏型资产，也包括以太坊等平台型资产，还可适度配置代币化现实世界资产（RWA）。
投资者还需警惕潜在风险：密切关注美联储货币政策动向，若通胀反弹导致美联储重新收紧货币政策，可能引发加密市场回调；注意监管细化的影响，不同类别加密资产可能面临差异化监管，带来分类波动风险；重视技术风险管控，选择具备强大安全记录的平台，并采取分散存储策略。
表：不同类别投资者在美联储新政策环境下的配置建议
| 投资者类型 | 核心配置建议 | 风险控制措施 | 适宜配置比例 |
|---|---|---|---|
| 保守型机构投资者（养老基金等） | 比特币现货ETF、代币化美国国债 | 采取定投策略，控制单一类别的配置上限 | 资产总额的1-5% |
| 进取型机构投资者（对冲基金等） | 以太坊等主流代币、DeFi协议治理代币 | 使用对冲工具管理市场风险 | 资产总额的5-15% |
| 零售投资者 | 通过合规交易所购买主流加密资产 | 避免杠杆，重视资产自我托管 | 可投资资产的1-3% |
6 结论：全球金融新格局的开启
美联储允许银行自由投资加密货币业务的决策，标志着加密资产正式被纳入主流金融体系。这一转变不仅是监管技术的调整，更是全球金融体系演进的重要里程碑。美国通过这一系列政策转变，正试图在保持金融稳定与促进创新之间寻找平衡，巩固其在全球数字金融领域的领导地位。
然而，新政策的实施效果仍需时间检验。加密业务的风险管理、监管协调、技术安全等挑战不容忽视。未来几年，随着更多银行实质性开展加密业务，监管框架可能根据实际情况进行动态调整。若出现重大风险事件，不排除监管态度再度收紧的可能性。
长期来看，加密技术与传统金融的融合趋势已不可逆转。美联储的政策转变只是这一漫长进程的起点而非终点。随着代币化技术成熟、监管框架细化、机构参与度提高，加密资产有望在未来十年内成为金融体系的重要组成部分。在这一过程中，那些能够快速适应变化、建立强大风险管理能力的银行将获得竞争优势。
对于政策制定者而言，挑战在于如何构建既鼓励创新又防范风险的监管环境。美国目前的“监管友好但严格要求”模式可能成为更多国家的参考范本。但各国需根据自身金融市场发展水平、监管能力和社会文化特色，制定适合国情的加密资产监管策略。
最终，加密技术与传统金融的融合将重塑全球金融格局，推动金融体系向更高效、更包容、更透明的方向发展。美联储的政策转变是这一变革历程的关键节点，开启了数字金融发展的新阶段。在这一背景下，市场参与者既需把握创新机遇，也需警惕相关风险，以理性态度迎接金融体系的深刻变革。
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责任编辑：朱赫楠
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